民用無人機監管的法國及歐盟實踐

配備傳感器及攝像機的無人機可以採集到諸多個人性質的數據,包括使用者與第三人的影像、聲像以及他們的地理定位,這給相關數據的保護提出了不容忽視的挑戰。

我們通常所說的“無人機”,英文稱之為drone,本意為雄蜂,即所謂的無人駕駛航空載具(UAV)。事實上,如果說存有drone的技術定義,目前,歐盟法及法國法中並無其法定定義。此外,drone一詞在前述兩類法律條文中均罕為使用,而經常以“無機組成員的飛行器”或“機上無任何人員的(民用)飛行器”分別替代之。因此,設想未來某架飛行載具雖無駕駛員但搭有乘客,其在歐盟法中或可被視為“無人機”。

無人機一般可被分為軍用與民用兩種。根據民用無人機的不同功能,法國法將無人機劃分為用於休閒或競賽的模型飛機類無人機、用於測試和監控的實驗類無人機以及前述兩種類型以外的、用於執行特別活動的無人機。歐盟法則按照使用無人機可能導致的風險程度,將其依照由低到高的排序區分為“開放式”“特殊式”以及“驗證式”無人機。

如果說在武裝衝突的背景下,軍用無人機適用的法律為國際公法,具體是戰爭法,包括國際公約(海牙公約、日內瓦公約),國際公認的原則(區分性原則、合乎比例性原則、禁止對軍事人員和平民實施無差別攻擊原則)等,那麼,民用無人機適用的法律則為各國的國內法,包括但不限於民法、刑法、運輸法,民用航空法、環境法、數據保護法、消費法、保險法以及郵政與電子通訊法。以下即對歐盟與法國在民用無人機方面的監管實踐作出簡要闡明。

統一監管替代“各自為政”

民用無人機行業近年來在歐盟境內快速拓展,在創造就業和經濟增長方面具備重大潛力。歐盟委員會預計,該行業到2035年將直接僱用超過10萬人,每年創造的經濟產值將逾100億歐元。但毋庸置疑的是,民用無人機也在安全性方面提出了諸多難題,比如,其可能造成對地面人員的傷害和相關財產的損壞以及引發空氣污染和噪聲危害。更何況裝置了照相設施的無人機可能具備僭越性,在未經當事人合意的情況下記錄相關個人性質的數據。

歐盟對於民事無人機的監管,肇始於2008年歐盟第2008/216號規章。該規章適用的無人機重量須在150公斤以上,由歐洲航空安全局負責具體監管。重量在此之下的無人機則由各成員國自行規管。因此,監管的各自為政一度顯而易見,監管真空在某些成員國亦不少見。

上述歐盟規章已經被2018年9月1日生效的歐盟第2018/1139號規章廢止及替代。自此,重量在150公斤以下的民用無人機被納入了新規章的適用範圍。另外,新規章也適用於無人機的所有組成部分,即包括機身和操作手桿。

歐盟第2018/1139號規章又名《歐洲航空安全局基本規章》,旨在確保航空區域內其他飛行器的安全,即避免無人機與它們空中相撞的風險;確保地面的人員及財物的安全,即避免無人機墜毀致損的風險。該規章因此確定了與風險合乎比例的規則。

此外,該規章也強調,無人機的使用者及製造者必須尊重歐盟公民的私人生活、注重對個人數據及環境的保護,這與2017年11月22日的《無人機赫爾辛基宣言》的相關條文互有對應。

歐盟委員會還於2019年6月11日同時頒布了兩個規章,即分別為2019年3月12日第2019/945 號的委託規章、2019年5月24日第2019/947號的執行規章。前者對無機組人員的無人機系統之設計和製造要求作出了規定,已於2019年7月1日生效。後者則設立了詳細的規則與條件,適用範圍覆蓋了無機組人員的無人機系統之開發、無人機遙控駕駛員及參與相關活動的機構;其亦於2019年7月1日生效,但將從2020年7月1日起適用;在此之前,各國既有的法律法規依然有效。

為了保證無人機航空交通的安全性管理,特別是在城市區域的相應管理,歐盟委員會還提出了U-空間計畫,主要是利用登記、電子識別以及虛擬性地理圍欄技術,控制及確保飛行高度在150米以下無人機的航線安全,力求可靠、安全和有效的無人機操作。

從頒布行政命令到修改法典

作為無人機研發及製造的主要國家,法國對民用無人機的監管可以追溯到2012年4月11日的兩個行政命令。法國2015年12月17日的行政命令(包括無人機“設計”部令及 “航空區域”部令)將前述行政命令廢止並取而代之,並於2016年1月1日同時生效。

無人機“設計”部令確定了適用於機上無任何人員的民用飛行器的設計規則,並將使用無人機進行的不同活動分為三類,即用於休閒與競賽的模型飛機類活動,將非模型飛機的無人機用於測試或控制的實驗活動以及前述兩類活動之外的特殊活動,不論該活動有涉商業交易與否。

無人機“航空區域”部令則規定了機上無任何人員的飛行器使用航空區域的規則,分別依照上述三類活動,對無人機的空中飛掠予以限制(比如,在城市及其郊區公共空間的上空)或禁止(比如,在禁飛區、受管制區及危險區的上空),對飛行限高150米、100米或50米適用的相關情形作了具體規定。

上述兩個無人機“部令”經由法國2016年10月24日第2016/1428號民用無人機法完整化,後者對加強歐盟航空區域無人機的使用安全作出了明確規定,法國的運輸法典、消費法典、郵政與電子通訊法典也相應得到修改。

據此,無人機的遙控駕駛員負有接受培訓的義務,以期遵守航空飛行規則,對無人機的飛行變化能夠予以安全掌控;無人機在設定的禁飛區上空飛行會遭受刑事處罰;須對重量小於800克的、被遙控駕駛的無人機進行電子備案,重量在25公斤以上的進行註冊登記;無人機的製造商或進口商須在其產品和零部件的包裝上提供一份使用說明書。

民用無人機法愈趨具體

2018年5月至2019年6月,法國政府部門還出台了多項法令及行政命令,將前述民用無人機法的相關內容具體化。

按照相關法律法規的要求,民事無人機在法國的使用,可能會導致四類責任,即刑事責任、民事責任、行政責任和紀律責任。其中或有的刑事責任可能涉及到:禁止使用未經授權的頻率,否則依照郵政與電子通訊法典第L39-1條的規定,當事人可能獲刑6個月及遭罰30000歐元;禁止拍攝屬於國防機密的信息,否則依照刑法典第413-9條及後續條款,7年監禁及10萬歐元罰款可能適用之;禁止在私人地域未經合意攝錄他人影像,否則即為違反刑法典第226-1條之規定,行為人可能會面臨1年監禁及4.5萬歐元的罰款;依照運輸法典第L6211-4條的規定,基於軍事秩序或公共安全考量,嚴禁飛掠法國領土的某些地域,否則依照該法典L6232-12條,即便是因為其操作笨拙或粗心大意,當事人將面臨6個月或1年的監禁及1.5萬歐元或4.5萬歐元的罰款;如果無人機的操作者蓄意不遵守相關的飛航安全規則,而將他人生命置於死亡或重傷的直接風險之中,刑法典第L223-1條將予以適用,行為人將面臨1年監禁及1.5萬歐元的罰款;如果無人機墜毀造成地面人員的傷亡,行為人也可能面臨過失殺人罪或故意傷害罪的指控。

與無人機相關的民事責任則可能包括:依據運輸法典L6131-1條的規定,若無人機與其他飛行器在空中相撞,其遙控駕駛者與開發者在民法規定的條件下,可能要對其他飛行器遭受的損害負責;依據運輸法典第L6131-2條的規定,若無人機對地面人員或財產造成損失,其開發者將理所應當地為此擔責;依照民法典第9條的規定,每個人的私生活都有被尊重的權利。如果無人機的操作導致了對此權利的侵害,包括對他人在私人空間的偷拍或偷錄,相關行為人將被究責;如果無人機造成的損害是因產品的設計或製造缺陷所致,其製造者也可能需要承擔民事責任。

最後需要指出,配備傳感器及攝像機的無人機可以採集到諸多個人性質的數據,包括使用者與第三人的影像、聲像以及他們的地理定位,這給相關數據的保護提出了不容忽視的挑戰。因此,歐盟《通用數據保護條例》(GDPR)與法國信息技術與自由法的有效適用,也就顯得尤為重要。

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2019.12.14



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